關于在推進社區(qū)建設和開展社區(qū)減負過程中，社區(qū)關工委功能轉型的思考

社區(qū)研究是公認的國際前沿課題。社區(qū)一詞是英國學者S·H梅因1861年第一次提出。德國社會學家斐迪南·滕尼斯在《共同體與社會》中提出了社區(qū)的概念。第一次對社區(qū)作出明確概念的是美國學者羅伯特·E·帕克，概括為“地域上的人群匯集和組織制度的匯集”。20世紀30年代費孝通將社區(qū)概念引進我國，定義為“若干社會群體或社會組織聚集在一個地域里，形成一個在生活上相互關聯(lián)的大集體”。

現(xiàn)代意義上社區(qū)的概念是：聚集在一定地域范圍內的人們所組成的生活共同體，是調整后的居委會轄區(qū)。社區(qū)是一個相對完整的社會實體，是宏觀社會的微觀縮影。

大力推進社區(qū)建設是我國城市經濟和社會發(fā)展一定階段的必然要求，是面向新世紀我國城市現(xiàn)代化建設的重要途徑。黨中央、國務院高度重視社區(qū)建設。繼1990年1月1日《中華人民共和國居民委員會組織法》公布后，2000年11月19日，中辦、國辦轉發(fā)《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》（中辦發(fā)[2000]23號）；2010年11月18日中辦、國辦印發(fā)《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》（中辦發(fā)[2010]27號）；2015年5月31日中辦、國辦印發(fā)《關于深入推進農村社區(qū)建設試點工作的指導意見》，2015年7月24日，民政部、中組部下發(fā)了《關于進一步開展社區(qū)減負工作的通知》（民發(fā)[2015]136號），相繼各省民政廳、省委組織部下發(fā)文件，做出布署。目前，農村社區(qū)建設已開始試點，城市社區(qū)建設已經全面展開，社區(qū)減負工作正在以市為單位全面推進并已基本就緒。

一、社區(qū)減負的基本要求及與關工委的關系

民發(fā)[2015]136號文件關于社區(qū)減負的要求是：（一）依法確定社區(qū)工作事項。以市為單位制定社區(qū)工作事項清單，實行社區(qū)工作準入制度。屬于政府及職能部門職責范圍內的事項，不得轉嫁給社區(qū)；應由社區(qū)協(xié)助的事項，應當為社區(qū)提供必要的經費和工作條件。（二）規(guī)范社區(qū)考核評比活動。以市為單位對社區(qū)工作實行綜合考核評比，各職能部門不再單獨組織考核評比活動。（三）清理社區(qū)工作機構和牌子。原則上能整合的一律整合，能取消的一律取消。（四）精簡社區(qū)會議和臺賬。大力壓縮政府及職能部門要求社區(qū)參加的各類會議和活動。大幅減少各職能部門針對社區(qū)的各類臺賬和材料報表。（五）嚴格社區(qū)印章管理使用。（六）整合信息網絡，包括一次采集，資源共享。（七）增強社區(qū)服務能力，包括購買服務和培育發(fā)展社區(qū)社會組織。（八）切實加強組織領導，制定實施方案，推進社區(qū)減負。

文件的要求分為三個層次：即減負是核心內容（1-6條）；減負的目的是增強社區(qū)服務能力（7條）；加強領導，把減負落到實處（第8條）。

減負對于轉變政府職能，加快社區(qū)轉型，增強社區(qū)自治功能，完善社區(qū)自治機制具有重要意義。減負后的社區(qū)，在黨和政府主導下，依靠社區(qū)力量，整合社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，構建新型基層社區(qū)管理體制。從而形成自我教育，自我服務，自我管理，具有自主性和能動性的新型社區(qū)。社區(qū)減負暗念是政府權力的淡出，社會自治組織的能力的提升，體現(xiàn)的是社會組織的自助、自主、自治。

從長遠看，隨著社區(qū)功能的強化，社區(qū)關心下一代工作一定會逐步加強。從近期看，社區(qū)減負給社區(qū)關工委帶來了沖擊波，弄不好，有被清場的危險。當前的緊迫問題是需要回答：社區(qū)減負的對象是否包括社區(qū)關工委？

1.關于“準入”問題。實行社區(qū)工作準入制度是對職能部門而言。即各職能部門的職責、任務過去都由社區(qū)去完成，這是職能轉嫁。關工委沒有獨立的職能，因此不存在職能轉嫁問題。社區(qū)關工委協(xié)助社區(qū)做青少年的教育工作，是社區(qū)所需要的，不存在給社區(qū)增加負擔的問題，如果實行“準入”制度，關工委組織應列入“準入”目錄。

“準入”指由社區(qū)外進入社區(qū)。社區(qū) “五老”是社區(qū)居民，身在社區(qū)，不存在不準入的問題。

2.關于評比等創(chuàng)建活動問題。各職能部門在社區(qū)開展的檢查評比活動，過去均由社區(qū)實施，屬于減負范圍。關工委開展的達標、評比、表彰等活動面對的是社區(qū)關工委和社區(qū)“五老”，不由社區(qū)實施，不屬于減負范圍。

3.關于臺賬問題。各職能部門在社區(qū)的臺賬由社區(qū)承擔，屬于減負范圍。社區(qū)關工委的臺賬，包括會議紀錄、活動紀實、檔案資料等均由社區(qū)“五老”完成，不屬于減負范圍。在減負中，對過去由社區(qū)形成的關工委材料，應搞好移交，不得遺失。

一些地方的社區(qū)關工委之所以被列入社區(qū)減負范圍，說明兩個問題。一是關工委實行條條管理模式，類似職能部門的工作方式，層層下達要求，直至社區(qū)關工委。二是過去社區(qū)關心下一代工作大多數(shù)是由社區(qū)工作者去實施，包括工作計劃、總結及組織活動等，“五老”處在被動式工作，讓做什么就做什么，內在潛能沒有得到很好的發(fā)揮。這兩個問題必須在社區(qū)減負中得到解決，否則將會被禁入。

二、加強社區(qū)建設，開展社區(qū)減負為社區(qū)關工委實現(xiàn)功能轉型提出了新要求

減負使社區(qū)解除了沉重負擔，為依法履行職責，做好關心下一代工作，創(chuàng)造了良好外部環(huán)境。據營口市統(tǒng)計，減負前，社區(qū)承擔著40個部門參與的189項創(chuàng)建評比；26個部門參與的21項執(zhí)法任務；13個部門參與的298項臺賬。總計，涉及部門79家次，涉及任務508項。減負后，社區(qū)依法履行職責有21項，協(xié)助政府事宜有13項，與過去相比，工作量減少90%以上。從長遠看，社區(qū)減負后職責更加清晰，任務更加明確，精力更加集中，關心下一代工作一定會逐步得到加強。但是，從社區(qū)內部環(huán)境看，社區(qū)減負后不配套的問題較多，存在不少短板。一是政府購買服務，包括資金來源和數(shù)量，購買領域的范圍及方式等還在探索。二是社區(qū)服務載體尚不健全，社區(qū)社會組織該建立的還沒建立，很不完善；三是社區(qū)工作者人數(shù)較少，專業(yè)化水平較低，有待提高。四是社區(qū)服務群眾的專項經費，服務設施和信息化建設經費等都尚未落實。上述問題不解決，社區(qū)功能就難以發(fā)揮，關心下一代工作在短期內難以強化。

組織功能的轉型與社會轉型是緊密聯(lián)系在一起的。在大力推進社區(qū)建設的新形勢下，隨著政府權力的淡出和職能部門的弱化，社區(qū)關工委面臨大跨度的角色轉變。中辦、國辦印發(fā)的《關于改革社會組織管理制度，促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》中指出，“支持社區(qū)社會組織承接社區(qū)公共服務和基層政府委托事項，開展社區(qū)自愿服務”。這就標志著社區(qū)社會組織已經從政府的補充功能轉化為社區(qū)建設的主體之一。新形勢呼喚社區(qū)關工委在青少年全面健康成長這一層面上承擔起過去由政府所承擔的職能，這是歷史的必然選擇。在新的發(fā)展機遇面前，社區(qū)關工委應根據黨中央和國務院的要求，順勢而為，實現(xiàn)功能轉變，把“拾遺補缺”和單純的配合轉化為社區(qū)青少年教育的主體力量。在新的社區(qū)管理網絡還不夠完善，社區(qū)建設還存在的某些短板的情況下，社區(qū)關工委應急社區(qū)所急，充分發(fā)揮其特殊優(yōu)勢和特殊作用，在關愛、幫扶、服務青少年方面發(fā)揮主體作用，成為社區(qū)組織必不可缺的幫手。

三、以社區(qū)建設和社區(qū)減負為導向，進一步明確社區(qū)關工委的工作任務和工作方式

社區(qū)是關心下一代的工作基礎，主戰(zhàn)場，也是今后工作的著力點。社區(qū)減負使社區(qū)關工委面臨新的挑戰(zhàn)。一是實行清單管理涉及到關工委。據統(tǒng)計，在營口市社區(qū)取消的事項中涉及關工委的有32項。二是隨著職能部門工作不能準轉嫁給社區(qū)的實施，條條管理的模式在社區(qū)不復存在，上級關工委的要求在社區(qū)難以落實。從社區(qū)減負的實踐看，取消的事項均為沒有法律依據的，禁入的均為具有指導關系的職能部門。

依法治國是治理國家的基本方略，依法執(zhí)政是治國理政的基本方式。習總書記2016年12月9日在中央政治局第37次集體學習時指出：“要把實踐中廣泛認同，較為成熟、操作性強的道德要求上升為法律規(guī)范。要用法律手段解決道德領域的突出問題?！狈ㄒ?guī)是對成熟經驗的高度概括，是一切組織和群體的行為準則。社區(qū)減負后，社區(qū)內所有組織包括社區(qū)關工委基本的工作方式是依法履責，即有法律依據的就做，沒法律依據的就放棄。堅持把道德建設體系同法律規(guī)范相銜接，把道德要求貫徹到法制建設中，是社區(qū)關工委今后的工作方向。全國人大通過的《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》以及國務院印發(fā)的2011-2020年《兒童發(fā)展綱要》是社區(qū)關工委必須遵循的法律文件。根據“三法一綱要”要求，應明確兩個問題，一是關工委應當做什么？不做不應該做的。二是“五老”能做什么？不做做不到的。

根據“三法一綱要”的要求，社區(qū)關工委有三大工作任務，12項具體要求。

1.根據《未成年人保護法》的要求，維護未成年人的合法權宜（3條）：

（1）“協(xié)助各級政府做好未成年人保護工作”（總則第8條）；(2)“為未成年人的父母及其他監(jiān)護人提供家庭教育的指導”（第12條）；（3）“開展多種形式有利于未成年人健康成長的社會活動”（第27條）。

2.根據《預防未成年人犯罪法》的相關規(guī)定，做好預防未成年人犯罪工作（6條）：

（1）“做好預防未成年人犯罪工作，為未成年人身心健康創(chuàng)造良好社會環(huán)境”（總則第3條）；（2）“學校根據條件聘請校外法律輔導員”(第9條)；（3）“積極開展有針對性的預防未成年人犯罪的法制宣傳活動”（第13條）；（4）“對于暫住人口中實施不良行為的，應當督促其父母進行有效的教育、制止”（第28條）；（5）“被父母遺棄、虐待的未成年人，采取救助措施”。（第41條）；（6）“聘請思想道德優(yōu)秀、作風正派、熱心未成年人教育工作的離退休人員協(xié)助做好未成年人的教育、挽救工作”（第47條）。

3.以《教育法》為依據，做好未成年人的校外教育工作（3條）：

（1）“依法為兒童、少年、青年學生身心健康成長創(chuàng)造良好的社會環(huán)境”（第45條）；（2）“為學校組織的學生實習、社會實踐活動提供幫助和便利”（第47條）；（3）“加強對未成年人的校外教育工作”（第51條）。

以上“三法”12條任務涉及到創(chuàng)造良好社會環(huán)境，開展各種社會活動和做好、家庭教育、法制宣傳、校外教育、救助、挽救等工作。

政府交辦的任務有兩項：（1）農村留守兒童保護，（2）困境兒童的保障。

依法辦事，社區(qū)“五老”能做的工作主要是家庭教育和校外教育，包括：為未成年人的父母提供家庭教育的指導，擔當校外法律輔導員，開展法制宣傳活動，以及對未成年人有不良行為的進行教育制止和挽救等。在上述活動中，“五老”可以擔當宣傳員、報告員、輔導員、心理咨詢員等。

四、實現(xiàn)融合與對接，充分發(fā)掘“五老”的潛能，開創(chuàng)社區(qū)關心下一代工作的新局面

社區(qū)“五老”是社區(qū)關心下一代工作的重要力量。其主要特征是：（1）具有較強的穩(wěn)定性。他們一旦選擇了居住地，就會長期居住，流動性較小，而且對周邊的居民和學生比較熟悉。（2）具有一定的專長，有較豐富的經歷和經驗，有一定的專業(yè)知識，熟悉教育工作的規(guī)律和特點。（3）具有較強的事業(yè)心和奉獻精神。他們長期與自己的子孫在一起，接觸周邊的少年兒童較多，對少年兒童有一種天然的情感，對困境兒童有愛心。（4）“五老”是社區(qū)組織聯(lián)系社區(qū)老人和少年兒童的橋梁和紐帶，既可以反映青少年的呼聲，又可以反映老人的要求。他們是社區(qū)的依靠力量。如何發(fā)揮社區(qū)“五老”的特殊優(yōu)勢和特殊作用，關鍵在于發(fā)掘他們的潛能，調動他們自覺工作的積極性，并采取有效措施，實現(xiàn)“五老”與社區(qū)的融合和對接。

1.組建社區(qū)社會組織，在工作平臺上實現(xiàn)與社區(qū)組織的對接。社區(qū)減負是構建新型社區(qū)管理體制的前提，強化社區(qū)功能，提升社區(qū)能力，增強社區(qū)水平是構建新型社區(qū)的根本。社區(qū)社會組織是社區(qū)治理與社區(qū)服務的重要支撐和重要載體，充分發(fā)揮其載體作用，是構建新型社區(qū)的關鍵。社區(qū)社會組織由社區(qū)居民自發(fā)成立，以公益或互益為目的，以滿足居民多種需求為取向的組織。（包括：體育健身類、文化藝術類、公益服務類和休閑娛樂類。）黨中央、國務院在印發(fā)的《關于改革社會組織管理制度，促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》中，提出了大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的要求，明確了相關政策，包括：“降低準入門檻”，“積極幫扶發(fā)展”，“增強服務功能”。同時強調重點培育為兒童、未成年子女，有不良行為青少年等特定群體服務的社區(qū)社會組織。組建社區(qū)社會組織使社區(qū)關工委走上了規(guī)范化軌道，是開辟社區(qū)關心下一代工作新局面的有效嘗試。社區(qū)關工委應當根據中央和國務院的要求，和社區(qū)的實際，組建為青少年服務的社區(qū)社會組織。社區(qū)關工委負責人可作為發(fā)起人，積極物色和吸收一批熱愛關心下一代事業(yè)、有一定教育工作經驗、有專業(yè)知識、有知名度的“五老”及駐區(qū)企業(yè)人士，按照相關規(guī)定通過登記或備案方式組建社區(qū)公益服務類社會組織，做好青少年的教育、關愛、幫扶、服務及失德行為整治等工作。新組建的社區(qū)社會組織，根據《條例》的規(guī)定，明確職能和責任。同時，通過政府購買服務等方式依法開展工作，經費等方面得到了保證。

2.實行交叉任職，在組織上實現(xiàn)與社區(qū)居委會的融合。一是實行社區(qū)關工委與社區(qū)居委會的交叉任職。居委會組織法規(guī)定，社區(qū)居委會成員一般5-9人（主任、副主任、委員），選舉產生或統(tǒng)一招聘。根據中辦發(fā)[2010]27號文件關于“鼓勵在職或退休黨員干部參與社區(qū)居委會選舉，擔任委員會成員”的要求，在社區(qū)居委會改選換屆中，要積極爭取，支持和鼓勵社區(qū)關工委負責人參與居委會選舉，擔任居委會成員，分管青少年教育等方面工作。為此，應當爭取和協(xié)調有關方面，在居委會組成上增設一名退休黨員干部居民代表。二是實行社區(qū)關工委內部的交叉任職。根據中央、國務院關于“調整充實社區(qū)居委會下屬的委員會設置，建立有效承接社區(qū)管理和服務類下屬的委員會”的要求，社區(qū)關工委應根據社區(qū)工作需要和關工委的實際，籌備和組建對未成年人關愛、幫扶、救助等方面的委員會，由社區(qū)關工委負責人兼任主任，并作為居委會直屬的工作機構，承擔起青少年教育的各項工作任務。

3.在隊伍上重組，實現(xiàn)“五老”與社區(qū)志愿者的融合。在推進社區(qū)志愿者注冊制度過程中，要努力實現(xiàn)“五老隊伍”與社區(qū)自愿者融為一體。一是支持和鼓勵“五老”參與志愿者注冊，使“五老”隊伍實行規(guī)范化管理。二是積極爭取把已注冊的老年志愿者吸收到“五老”隊伍中來，不斷擴大“五老”隊伍。力爭用3-5年時間，實現(xiàn)“五老”志愿者注冊率占社區(qū)居民10%以上的目標。

在社區(qū)建立關工委青少年的社會組織是引導社區(qū)關工委依法履責和激發(fā)“五老”內在動力的有效形式。實現(xiàn)社區(qū)關工委和社區(qū)居委會的融合，“五老”與社區(qū)自愿者的重組，是形式合力，做好關心下一代工作的重要舉措。在推進社區(qū)建設的過程中，上級關工委應當從總體上謀劃，長行試點，分類指導，爭取在某一方面有所突破，總結經驗，逐步推進，走出一條黨建帶關工委建設，依法履責，做好社區(qū)關心下一代工作的新路子。